税收法定原则(立法者决定税收问题的基本原则)

来源：互联网

税收法定原则是税法体系中的核心原则，指征税主体与纳税主体均须依据法律规定进行税收活动，经典表述为“有税必有法，无法不成税”。其本质是通过立法控制与程序规范限制课税权，以保护纳税人权利。学界普遍认为，该原则包含三项内涵：课税要素法定，即基本税收要素须由立法机关以法律形式规定；课税要素明确，即法律规定须清晰可预测；依法稽征，即税务机关须严格依法征税，不得擅自变动。实践层面，人大授权立法不违反该原则，但应非常态且受监督；税收法定覆盖税种、税率、征纳程序等所有基本税收要素。

该原则起源于13世纪英国，1215年《大宪章》首次限制国王征税权，经《权利请愿书》《权利法案》等逐步确立，后为美、法、日等国宪法所采纳。中国自革命战争时期即有相关实践。现行《宪法》第五十六条规定公民依法纳税义务，但能否作为税收法定原则的宪法依据存在学术争议。2015年《立法法》修改，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定，系中国首次在法律中确立该原则，但仍有学者指出未完全涵盖所有税收要素。

国际实践中，多数国家税收立法权集中于国会，地方政府享有适度自主权。2013年中共十八届三中全会首次提出“落实税收法定原则”。此后采取“税制平移”方式推进立法。2024年《增值税法》通过，标志着中国第一大税种完成立法。《中华人民共和国增值税法实施条例》于2026年1月1日起施行，旨在进一步落实税收法定原则。截至2026年4月，现行18个税种中已有14个完成立法，覆盖约80%税收收入。后续将推进消费税、税收征收管理法修改及地方附加税“费改税”等工作。同时，各地违规税收优惠政策正在被清理，以保障该原则在执法层面的落实。

定义与内涵

定义

税收法定原则是指征税主体依且仅依法律的规定征税，纳税主体依且仅依法律的规定纳税；“有税必有法，无法不成税”是其经典表达。目前通说基本认为，税收法定主义的核心是通过法律的形式限制课税权，从而维护纳税人的基本权利，其作为税法最重要的原则之一、甚至是最高原则，在现代法治国家一般都是通过宪法条文予以明确规定。税收法定原则的实质，是通过立法控制和程序规范来限制征税权的行使空间和方式，进而保护纳税人权利，而不是对于公民纳税义务的凸显。

内涵

学界一般认为，税收法定原则的内涵包括三个方面：

一是课税要素法定原则（亦称要素法定）。税法构成要素中的实体法要素必须由法律加以规定，纳税人、征税对象、计税依据、税率、税收优惠等基本税收要素以及与此相关的征纳程序的立法权应由立法机关行使，行政机关未经授权，无权在行政法规中对课税要素作出规定。

二是课税要素明确原则（亦称要素确定）。法律对税收要素的规定必须是尽量明确的，以避免出现漏洞和歧义，使纳税义务人可以预测其税收负担。

三是依法稽征原则（亦称征税合法）。税收行政机关必须严格依据法律的规定征税，不得擅自变动法定课税要素和法定征收程序，税务机关不得随意加征、减征、停征或免征。

在实践层面，理解税收法定原则还需把握两个要点：一是税收法定是否包括人大授权立法——人大授权立法并不违反税收法定原则，但此种授权不宜成为常态，只是税收法定的一种特殊形态或者补充，且有授权就应当有监督；二是税收法定是否仅仅包括税种立法——税收法定涵盖所有的基本税收要素，税种、税率以及征纳程序等基本制度均应由立法机关制定法律规定。

在实践层面，理解税收法定原则还需把握两个要点：一是税收法定是否包括人大授权立法；二是税收法定是否仅仅包括税种立法。前者是指征税权要受到立法机关的约束，人大授权立法并不违反税收法定原则，但是此种授权不宜成为常态，只是税收法定的一种特殊形态或者补充，而且有授权就应当有监督。对于后者而言，税收法定涵盖所有的基本税收要素，税种、税率以及征纳程序等基本制度均应由立法机关制定法律规定。

历史渊源

税收法定原则起源于欧洲中世纪时期的英国。按照当时封建社会“国王自理生计”的财政原则，王室及其政府支出的费用由国王负担。而在当时的英国，国王的收入主要有王室地产的收入、王室的法庭收入、贡金等。但是由于战争、王室奢侈等因素的影响，这些收入难以维持其整个财政支出。为了缓解财政上的紧张局面，国王开始在上述收入之外采取诸如借款、出卖官职、征税等手段来增加自己的收入。在其采取这些新的增加财政手段的过程中，基于“国王未征求意见和得到同意，则不得行动”这一传统的观念，议会与国王之间逐渐就该问题产生了矛盾。这种矛盾主要体现为封建贵族和新兴资产阶级与国王争夺课税权的斗争。

1215年，在双方的斗争中处于弱势的国王一方被迫签署了《大宪章》。该《大宪章》对国王征税问题作出了明确的限制。1225年，《大宪章》又获得了重新颁布。在重新颁布的《大宪章》中补充了御前大会议有权批准赋税的条款，明确了批税权的归属。在这以后，双方在此方面的斗争从未间断，国王和议会在斗争的过程中又分别制定了《无承诺不课税法》和《权利请愿书》，它们都进一步限制了国王的征税权。1668年“光荣革命”爆发，国王按照国会的要求制定了《权利法案》，再次强调了未经国会同意的课税应当被禁止。

至此，税收法定主义在英国得到了最终的确立。这一原则“在其历史的沿革过程中起到了将国民从行政权的承揽者——国王的恣意性的课税中解放出来的作用”。

税收法定原则随后扩展至全球。1787年美国《美利坚合众国宪法》第1条规定，一切征税议案应首先由众议院提出。1789年法国《人权宣言》第14条规定，所有公民有权亲身或由其代表确定赋税的必要性、自由认可、决定税额与征收方式。日本宪法第84条亦规定：“课征新税或变更现行的税收，必须依法律或依法律确定的条件。”上述国家均以宪法形式确认了税收法定原则。

中国共产党早在革命战争时期即有税收法定的实践。1931年，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，颁布了一系列财政法规，提出了统一财政、税收法定等原则。

法律基础

宪法依据

中国《宪法》第五十六条规定：“中华人民共和国国籍法有依照法律纳税的义务。”对于该条文是否体现了税收法定原则，学术界存在不同观点。有学者认为该条文揭示了税收法定原则的意旨，也有学者认为该条文仅能说明公民的纳税义务要依照法律产生和履行，并未说明征税主体应依照法律的规定征税。亦有学者主张，结合《宪法》第十三条有关保护公民合法私有财产的规定，第五十六条中的“法律”应仅指全国人大及其常委会制定的法律，从而可以成为税收法定原则的最高法律依据。

《立法法》的规定

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。修改后的立法法将“税收”专设一项作为第八条的第六项，明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。该项位居第八条中与公民财产权保护相关的法律保留事项的首位。这是中国首次在法律中明确税收法定原则。

在立法法修改过程中，关于“税收”这一项的表述曾经历反复。修正案草案二审稿中该项表述为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”，三审稿一度改为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”，引发部分代表争论。一些代表指出，税率是税种的基本要素，凡是单行税法都要对税率作出规定，建议将“税率”予以明确。这一建议最终被采纳。

新立法法对税收法定原则的规定虽然取得了较大进步，但仍有一定改进空间。有学者指出，该条款没有明确规定纳税人、征税客体、税基、计税依据等税收要素的法定，未能涵盖税收法定应有的全部内容。

国际实践

税收法定原则在国际上被普遍确立为税法基本原则。各国将税种的开征、停征、税率调整等权限如何在各层级政府间划分，大都在宪法中予以明确，贯彻税收法定原则。从主要国家的实践来看，除美国联邦、州和地方都具有相对独立的税收立法权外，各国的税收立法均需由国会或联邦议会决定，税收立法权相对集中，但同时，地方政府拥有一定的税收自主权，即一定的自主决定开征或废止适宜地方的税种或收费权力，以及调整有关税种税率的权限等。各国依法遵从地方税收自主权，并都朝着税收立法集权与适度分权相结合的方向发展。

在税收征管成本方面，国际比较数据显示，20世纪90年代，美国的征税成本收入率为0.58%，新加坡为0.95%，澳大利亚为1.07%，日本为1.13%，英国为1.76%，瑞典为1.5%。

在中国的落实

政策背景

改革开放初期，鉴于税收制度建立面临复杂情况且缺少经验，1985年全国人大审议通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，授权国务院制定税收相关行政法规。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次在党的纲领性文件中提出“落实税收法定原则”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将制定和完善“财政税收”法律作为“加强重点领域立法”的一项任务。党的二十届三中全会明确提出“全面落实税收法定原则”。“十五五”规划纲要亦明确，全面落实税收法定原则。

立法进程

落实税收法定原则始终贯穿新时代税收立法以及税收征管改革的全过程。现阶段，中国落实税收法定原则的基本方法是“税制平移”，即将目前适用的暂行条例等行政法规的基本规则上升规定为法律，并进行必要的技术性修改，原则上不做大的税制调整和规范修正。

自2016年《环境保护税法》作为落实税收法定原则提出后的第一部新税法审议通过以来，中国加快落实税收法定原则步伐，将现行由行政法规规范的税种上升为由法律规范，同时废止有关税收条例。环境保护税法、烟叶税法、船舶吨税法、资源税法等多部税法相继获得通过。按照党中央关于落实税收法定原则的决策部署，全国人大常委会先后制定出台11部税收法律。

2024年12月25日，十四届全国人大常委会第十三次会议表决通过了《增值税法》，自2026年1月1日起施行。增值税法共6章38条，维持现行13%、9%、6%三档税率不变，对增值税的税制要素、税收优惠、征收管理等，能在本法中明确规定的都予以明确，减少和规范对国务院的立法授权。增值税法的制定，标志着作为中国第一大税种的增值税正式完成立法进程。

2025年12月，《中华人民共和国增值税法实施条例》（《条例》）对外发布，于2026年1月1日起，与《中华人民共和国增值税法》同步施行。该《条例》的制定旨在进一步落实税收法定原则，保障增值税法的顺利实施。中国增值税制度由法律、行政法规以及下位的财税规范性文件等共同组成，《条例》发挥“承上启下”的作用。

截至目前，中国现行18个税种中已经有14个完成了立法，涵盖了大部分税收收入，约占全部税收收入的80%以上。

当前进展与后续工作

截至2026年4月，已完成的14个税种立法涵盖了大部分税收收入。全面落实税收法定原则仍需要持续加力，结合税制改革，特别是健全地方税体系的部署，加快税收立法进程。2026年，财政部积极推进消费税法、税收征收管理法（修改）等立法工作，做好地方附加税法、资源税法（修改）等法律法规的制定、修订工作。地方附加税法列入2026年财政部立法计划，标志着国家正式启动这部分财政收入的“费改税”程序。

在税收征管法方面，2025年3月28日，国家税务总局会同财政部就《中华人民共和国税收征收管理法（修订征求意见稿）》向社会公开征求意见。修订后的税收征管法将更加顺应数字经济发展新形势、更加注重对纳税人合法权益的保护、更加注重规范税务执法权力。

全面落实税收法定原则不仅体现在立法，也体现在执法。一些地方在招商引资中擅自出台税收优惠政策，违规引税返税搞“政策洼地”，违规招引空壳企业搞“开票经济”，这些行为违背了税收法定原则，必须进行纠正、整治。2024年6月国务院发布《公平竞争审查条例》后，税务机关对妨碍公平竞争的政策措施进行了清理。

参考资料 >

刘剑文：将税收法定原则落到实处.红网-税务频道.2026-04-06

论税收法定原则与税收成本.地方财政研究期刊官网.2026-04-06

李刚等：从法解释的角度看我国《宪法》第五十六条与....厦门大学国际税法与比较税制研究中心.2026-04-06

谁有权征税.中国经济网.2026-04-06

..2026-04-06

“人民至上”是党百年财政实践的主线.求是.2026-04-06

我国税收立法之原理与实践分析.北大法律信息网.2026-04-06

立法法修改明确税率法定原则.人民网.2026-04-06

落实税收法定原则的意义与路径(一).金融服务法治网.2026-04-06